【荐读】│适应新形势, 如何建立全国统一的公共服务平台?_服务体系

社会保险公共服务是党和政府联系群众的纽带，直接关系到各项社会保险政策的实施效果。党的十九大报告提出“建立全国统一的社会保险公共服务平台”, 这既是解决社会保险公共服务发展不平衡不充分问题，适应流动性需要，加快建立更加便民快捷的经办服务体系的客观要求，也为新时期提升我国社会保险公共服务能力和效率指明了发展方向。日前下发的《国务院办公厅关于成立国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组的通知》亦明确，简化优化民生事项办理流程和手续，推进养老保险、医疗保险等事项异地联网办理。充分运用“互联网 + 教育”“互联网 + 医疗”等模式，增强优质公共服务资源辐射效应。

“建立全国统一的社会保险公共服务平台既是对过去 20 多年社保经办服务体系建设的经验归纳、提升和延展，同时又是一个全新的挑战，是对未来的一种全新的谋划。”7 月 28 日，在《建立全国统一的社会保险公共服务平台》课题启动会上，中国社会保险学会会长胡晓义将建立全国统一的社会保险公共服务平台形象地比喻为一篇 “高级别的命题作文”。面对征缴体制、医保体制变化，职工养老保险全国统筹等现状，胡晓义指出，建立全国统一的社会保险公共服务平台既是对我国社会保险服务体系树立一个更高目标，又是全面实现十九大描绘的新时代社会保障目标的一个重要基础，还是服务型政府建设乃至国家治理能力提升的一个组成部分。

据统计，截至今年 6 月底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为 9.25 亿人、1.91 亿人、2.3 亿人。

“统一平台”如何做到“纵向到底，横向到边”，为参保人员提供“无差别化”的服务至关重要。关于课题的要旨所在，胡晓义建议应把握三个最紧要的环节 ：一是标准化，这是提供公平可及公共服务的基础 ；二是信息化，这是高效服务的一个基本支撑点 ；三是民主化，即平台的建设、发展、运行是一个既全民覆盖、全民共享，又全民参与、全民监督的过程。

胡晓义提出，建立全国统一的社会保险公共服务平台的课题应由人社、医保、税务三个部门共同承担，并特别强调，课题的研究方法一定不要局限于管理部门、管理机构，而要直接面对服务对象，只有这样才可以提高研究的价值和含金量。鉴于研究成果的服务方向是直接为部门提出决策建议作支持，给真正的决策层作参考，引导民众认知，所以研究成果的形态应该是有相对开放式结论，有渐进式步调和可控性目标，语言表达要鲜明通俗。

“适应新形势，如何建立全国统一的社保公共服务平台？”本期特摘录人社部社保司局负责人在《建立全国统一的社会保险公共服务平台》课题启动会上的讲话，以飨读者。

建立全国统一的社会保险公共服务平台， 意义重大， 影响深远， 必须首先把顶层设计搞好， 我认为有 7个核心词要把握好。

理念。 总体上肯定是要落实以人民为中心的发展思想， 落实建设服务型政府的需要。 能写到十九大报告里面的任务， 我认为不是一个短期的任务， 它和十九大的目标应该是相契合的。 在这个过程当中， 一定要符合中央的要求， 人民的期盼。 随着信息手段的提升， 不断地优化和完善平台的功能和作用， 这是一个长期的过程。

功能。 我认为这个平台不仅仅是一个单纯的对外服务窗口， 功能也不仅仅是提供高效便捷的经办服务，应该至少体现四大功能 ： 政策执行、 经办服务、 风险防控、 数据管理。 当然， 首要的、 更多的是在经办服务上，它是面向公众的， 后台的支撑也要体现出来。 比如政策执行上， 养老保险全国统筹之后， 应该怎么经办？怎么落实政策？ 再比如现在要控制特殊工种提前退休，怎么通过平台来落实？ 这些都是靠经办的环节来把握的， 在平台上体现政策执行的功能非常重要。

模式。 包括前台服务模式和后台管理模式， 这是经办模式的重要内容。 实践中各地都在不同程度地进行探索， 如按流程设置内设机构、 借鉴银行实行“综合柜员制” 等， 以不断适应现代信息化要求和人民的期盼。 未来如何对经办模式进一步优化和统一， 应该是平台建设需要考虑的重要内容。

体制。 这次机构改革，征缴职能和医保都划出去了，从大社会保障来讲， 改革分分合合都是正常的， 统一的平台建设要考虑体制变化的兼容性。

运行机制。 公共服务平台的运行机制， 不是单向的， 一定是政府、 公共管理部门和服务对象之间互动的，平台建设要充分考虑运行机制的有效性。

信息化。 核心是要把平台的四大功能体现在信息化建设之中， 即寓政策执行、 经办服务、 风险防控、 数据管理于业务流程之中、 于信息系统管理之中。

与其他平台关系。 目前不同地区、 不同层级的社保机构提供的社保服务平台呈多样化， 省一级和大部分地市县一般都有单独的社会保障服务中心， 也有很多在市民中心或便民服务中心， 乡镇一级一般有人社平台或综合服务平台， 建设统一的平台要处理好与这些平台的关系， 同样需要能够兼容或包容。

在框架设计上， 建立全国统一的社会保险公共服务平台， 要以落实以人民为中心的思想为统领， 以养老保险为纵轴， 以医疗保险为横轴， 以体现四大功能为核心， 以打通“最后一公里” 为标准， 以“互联网 +社保 + 共享” 为载体， 逐步打造兼容各险种、 兼顾各平台、 覆盖全体参保单位和全民的统一的社会保险公共服务平台。

在实现路径上， 建议借平台建设之机对现有经办模式进行再造， 可以以“前台基本不动， 后台重点调整”的思路推进。 社保经办的平台在功能体现、 系统管理、信息一体化建设、 风险防控、 基金管理运营以及窗口服务等方面与商业银行有高度相似之处， 应该充分借鉴。

坚持问题导向， 将失业保险融入到全国统一的社会保险公共服务平台当中去。 失业保险性质特殊， 既是五大险种之一， 又是积极就业政策的重要组成部分。性质特殊决定功能特殊， 既要保生活， 也要防失业，还要促就业。 这三项功能决定了失业保险服务对象的多元化， 既有失业人员， 又有参保企业， 还有在职职工。对失业人员， 为其提供失业后的基本生活保障 ； 对不裁员或少裁员的参保企业， 给予稳岗补贴， 激励企业承担稳定就业的社会责任 ； 对取得职业资格证书或职业技能等级证书的参保职工， 给予技能提升补贴， 激励提升职业技能和就业竞争力， 增强就业稳定性， 降低失业风险。

服务对象的多元化决定了经办服务机构的多元化，也可以说是“碎片化”。 目前， 失业保险的经办服务机构有 3000 多个，既有社保经办机构、公共就业服务机构、单设的失业保险经办机构， 也有独立于人社部门之外的公共服务机构。 仅领取失业保险金这一项， 31% 在社保经办机构， 51% 在公共就业服务机构， 14% 在单设的失业保险经办机构， 还有 4% 在行政机构和人社部门之外的其他经办服务机构。 在这种情况下， 要研究怎么能将其统一到全国统一的社会保险公共服务平台，要考虑 3 个“统一” 问题。

一是统一经办机构。 从增加经办服务供给， 拓展经办渠道看， 是不是所有的社保机构、 公共就业服务机构都能办理失业保险业务， 如果都能经办， 对下一步融入全国统一的社保服务平台是非常有利的。

二是统一业务流程。 目前领取失业保险金， 基本要进两个门、 跑两次腿、 排两次队， 因为参保信息基本由社保机构掌握， 而办理失业登记在就业服务机构。必须加强部门间的信息共享和互认， 贯通信息“孤岛”，拔掉数据“烟囱”， 凡是部门内部能掌握的信息不得再让失业人员重复提供， 比如失业状态确认、 解除劳动合同原因等。 流程统一才能更好地融入全国社保服务平台。

三是统一服务标准。 如目前各地领取失业金的标准、 期限等都不一致， 在转移接续和政策衔接中存在一定障碍和堵点， 不利于促进劳动者自由流动就业。如果融入全国统一的社保服务平台， 就必须考虑解决各地失业保险待遇标准等差异化问题。

此外， 还要发挥基层智慧， 将各省行之有效的做法吸纳到课题中。 目前了解到， 广西南宁实现了刷脸领取失业金， 陕西西安实现了网上申请稳岗补贴， 河北石家庄实现了网上申请技能提升补贴。

工伤保险工作链条长、 环节多、 压力大、 风险高，涉及工伤认定、 劳动能力鉴定、 工伤医疗、 待遇支付、工伤预防、 工伤康复等诸多环节， 政策性、 专业性、技术性都很强。 特别是当前还面临两个关键期。

一是应对挑战的关键期。 医保职能调整之后， 对工伤保险的影响非常大。 这几年， 各地根据工作的实际需要， 一直在大力推进工伤医疗一体化的管理模式，因此， 工伤保险和医疗保险在经办机构、 人员队伍、业务推进、 信息系统共享 4 个方面都是高度契合的。比如说在经办方面， 目前统筹地区， 有 70% 以上工伤和医疗是合署办公的 ； 在人员方面， 负责工伤保险经办的人员， 大概有一半以上也负责医疗保险的经办 ；在业务协同推进方面， 协议医疗机构的管理、 药品目录等很多方面实际上都是和医保在一块推进的 ； 信息系统方面， 绝大多数工伤医疗费用的支付和结算都是通过医保结算系统实现的。

这是非常大的一个挑战， 同时也是一个机遇， 我们也想利用这样一个机遇， 进一步理顺工伤保险工作的体制机制， 核心是充分考虑省市县关于工伤保险管理职能的差异性， 建立符合实际、 适应工伤特点的管理服务体制机制。

二是创新发展的关键期。 工伤保险是工伤预防、工伤补偿、 工伤康复“三位一体”， 现在我们在预防和康复方面的制度建设还是比较滞后的， 加强这一块的制度建设， 形成一个更好的“三位一体” 体系， 是我们下一步需要着力推进的。

新经济新业态发展非常迅速， 从业人员越来越多，对参加工伤保险的诉求也非常迫切， 但是这些人确实存在劳动用工去雇主化， 劳动关系灵活性更为突出。原来的工伤保险制度是建立在雇主责任和稳定的劳动关系的基础上。 所以， 创新政策和制度安排， 将更多的新业态从业人员纳入到工伤保障范围， 这也是我们面临的一个非常大的挑战。

建立全国统一的社会保险公共服务平台， 从工伤保险角度来看， 我们是非常支持的， 也是非常赞成的，大势所趋， 非常必要， 是现实的需要和理性的选择。做好这项工作需要相关部门提高政治站位， 统一思想认识， 真建真用。 现在对一个部门来讲， 再单独建立一个系统， 无论是在财力还是在技术上， 都不存在多大的问题。 关键是贯彻中央要求， 加大部门协同力度。

在对外服务方面， 建立共享的统一的社会保险公共服务平台， 需要一个统一的经办管理服务体系， 需要一个统一的信息系统， 这也是课题需要着力解决的关键问题。 因为无论是对企业、对医院还是对个人来讲，不会管政府到底是哪几个部门在负责， 他们只关心办事怎么更方便。

中国的经济社会发展特别是社会保险事业的发展到了一个新时代 ： 一是覆盖面跟过去有很大的不同，过去社会保险主要是覆盖城镇职工， 现在是全民参保 ；二是制度建设方面， 现在我们的社会保险制度比较健全， 老百姓的需求也是多元化。 过去我们总是提到社会保险的“管理服务平台”， 现在新的提法是“公共服务平台”， 怎么去理解这种转变？

首先， 社会保险是老百姓的一种基本权益， 老百姓履行相应的参保义务， 就应该享受相应的权益。 社会保险属于基本公共服务里面一个非常重要的内容。比如养老和医疗是每一个老百姓都会发生的， 涉及到长期切身利益， 所以老百姓对这些事情也非常关注。拿城乡居民养老保险来讲， 参保量很大， 现在是 5.1 亿人， 参保人数每年都有几百万的增加， 公共服务面很广。

其次，“全国统一” 首先是城乡统筹， 公共服务的目标是“无差别化” 服务。“无差别化” 服务就是说老百姓来享受服务， 知道结果是什么。 这种无差别化，是要在全国范围， 不是在某一个地区。 目前我国确实存在比较大的城乡差别， 这是客观存在的， 任何制度的建设， 都要基于国情， 基于城乡实际和需求， 但是从建设的目标来讲， 应该建设一个针对老百姓的无差别化的公共服务平台。

最后， 从技术的角度来看， 我们也进入了新时代，有很多技术可以用。 比如互联网， 给我们带来了很大的方便， 使得我们过去有些做不到的， 现在通过技术的发展成为一种可能。 城乡居保当初担忧的是怎么能让老百姓的参保缴费方便， 怎么保证老百姓在享受待遇的时候， 我们能按月给他发养老金， 数以亿计的人享受服务， 怎么能够做到， 现在通过技术平台我们可以做到了。

建设全国统一的社会保险公共服务平台对全民参保将起到一个非常重要的支持作用， 可以提升服务的可及性， 因此， 要好好地进行规划， 逐步建起来。 如今，参保对象、 服务内容不一样了， 可用技术也有很大的不同。 比如过去需要提供各种各样的证明， 现在有了社保卡， 可以通过信息共享， 得到相应的信息。 过去必须到固定的网点办理的业务， 今后只要提供唯一的识别码， 到哪都可以办理。 因此， 经办流程要进行再造，并根据新的流程对已经有的服务标准进行更新和优化，对没有的标准要建立。

将来的平台应该是开放性的， 包括多个口接入，多种技术的应用， 有互联网也有传统方式。 中国实在是太大了， 各种状况都会有， 比如很多 70 岁以上的村民不懂怎么用电脑， 比如新疆、 西藏等地有一些居民不会汉语。 如果只是提供一个平台， 不去顾及老百姓是否会用， 是不行的。 既然要“无差别化” 服务， 还要设计平台服务的延伸， 延伸到每一个地方， 每一个民族。

现在很多的规定都是为了免责， 应该从老百姓的感受出发，涉及公共服务部门的数据要及时更新。 此外，信息共享很重要， 只有在信息共享基础上才能实现数据的及时更新。

全国统一的社会保险公共服务平台是一个高度凝练的新提法， 实际上这么多年来， 不管是社会保险业务还是社会保险信息化， 一直都在朝着全国统一的方向努力， 从这个角度说， 其实我们都是“追梦人”。 在业务方面， 从大的方面说， 全国统筹层次逐渐提升 ；从形象方面说， 社会保险设计完成了全国统一的视觉识别系统 ； 从技术上说， 人社信息化始终坚持统一规划、 统一建设的理念， 包括信息系统标准体系的设计等，都一直瞄准走向全国集中， 走向全国统一的社会保险公共服务这一目标。

我们也取得了很多实实在在的成果。 仅在信息化方面， 目前， 12333 电话咨询服务已经实现全国所有地区全覆盖， 一年的话务量超过 1.2 亿人次， 全国接转平台也已经试验成功。 社会保障卡持卡人数已超过 11.5亿人， 社保卡目前已经是第三代。 今年 4 月 22 日， 在首届“数字中国” 建设峰会上， 人社部信息中心签发了全国首张电子社保卡， 目前已开始支持江西作为试点地区进行规模签发， 今后电子社保卡将成为支撑全国社会保险公共服务的又一个重要载体。 上述这些以及大家都知道的异地就医结算系统、 社保关系转移接续系统、 异地待遇资格认证系统等， 共同构成了全国统一的公共服务平台的重要支撑。 只不过在前期， 我们往往是急用先行， 虽然很实用， 但回过头来看， 统一规划和设计不够， 这些问题需要我们在今后的工作中研究解决。

对课题研究本身和这项工作， 我提几个建议 ：

第一， 目前， 对全国统一的社会保险公共服务平台的解读， 大多还停留在“是什么” 的阶段， 课题重点应该明确研究内容， 也就是“包括什么” 以及“怎么干” 的问题。 只有这样， 全国统一的社会保险公共服务平台才能从概念化走到操作化， 才能落地。

第二， 全国统一的社会保险公共服务平台应该是一个开放性的平台， 要处理好自建自有和共享共用、借力打力的关系， 不能做成一个封闭的东西。 目前社会上已经有很多开放式的公共服务渠道， 这些都应该为我所用， 纳入到我们的平台体系之内。

第三， 要处理好全国统一的社会保险公共服务平台和目前国家提倡建设的全国统一的政务服务平台之间的关系， 同时也要处理好与各地政务服务一体化之间的关系。

第四， 要处理好“大而全” 和“少而精” 的关系。规划上可以“大而全”， 但实施上要从“少而精” 起步。时不我待， 要尽快启动， 从简单起步， 从最重要、 需求最迫切的业务起步。

第五， 全国统一的社会保险公共服务平台一定是以信息化为最显著的展现途径， 但难点在业务， 特别是要对各地不同的业务流程、 规则、 手续的梳理， 形成全国统一的业务规范， 这是平台规模建设的基础。 在信息化方面， 我们已经有一些有利条件 ： 通过金保工程建设，人社工作线下信息化能力得到了显著提升。 目前我们正在考虑调动各种资源， 进一步将线上的能力补充增强，与此相配套的统一的安全支撑体系、 身份认证体系等也正在加速推进。 我相信， 信息化在全国统一的社会保险公共服务平台的建设中一定会大有作为。

前段时间看到《中国社会保障》 杂志有一篇文章，用了关键字的方法来解读全国统一的社会保险公共服务平台， 很受启发。“全国”， 就不是一个地区的 ；“统一的”， 就不是各自为战， 要做到无差别经办 ；“社会保险”， 就明确了业务范围是五险， 不是部分险种 ；“公共服务”， 就区别于日常业务经办， 也不包括社会机构基于社保业务或数据开展的增值服务。

以上解读非常到位， 但所有关键字是定语， 最后的落脚点是平台。 什么叫平台？ 是不是就是一个信息平台 ? 与信息系统有什么关系？ 有什么区别？ 我建议可以与电商平台来做个类比。

毫无疑问， 信息平台是全国统一的社会保险公共服务平台最重要的组成部分， 是核心， 但不是全部，只是技术支撑体系。 作为技术支撑体系， 要处理好两个关系。 一个是线下窗口与线上窗口的关系， 强调要应上尽上， 尽可能线上服务， 但不是不要线下。 线下是我们宝贵的经办资源， 要做到线上线下相结合， 相得益彰， 即 O2O。 另一个是处理好与金保工程以及各地建设的业务经办系统之间的关系。 建设全国统一的社会保险公共服务平台， 不是推翻、 替代各地已经建立的系统， 而是要把现有的系统更好地联结在一起。同时， 还要善于利用国家基础设施， 比如人口库、 证照库等。 有了信息平台之后， 我们就有了自己的“淘宝平台”， 各级社保经办机构就是平台上的“商户”，参保人就是平台上的“买家”。

那么什么样的“商户” 可以上平台呢？ 这就引出了一个组织架构体系的问题。 前段时间我到一个国家级贫困县调研， 该县的社保经办就有七八个机构， 这种“碎片化” 的机构设置， 如何适应统一的技术支撑体系？ 怎么可能做到“只进一扇门”“最多跑一次” ？因此， 组织架构体系一定是平台的重要组成部分， 而且是与技术支撑体系相互作用、 相互促进的关系。

有了技术支撑体系， 有了组织架构体系， 还要充分理解“互联网 +” 的概念。 很多地方上个手机应用就说是“互联网 + 人社” 了， 这种理解是不对的， 至少没有充分理解“互联网 + 人社” 的精髓。 我认为“互联网 + 人社” 的核心是充分运用互联网的思维， 重构业务模式， 重组业务流程， 建立与之相适应的组织架构，为人民群众提供方便快捷的经办服务， 这就又引出了经办管理服务体系的问题。

前段时间在社保经办服务方面出了一些作风问题，成了媒体关注的热点。 根源就在于我们考虑得更多的是“柜台里面” 的事儿，“柜台外面” 的人是怎么感受的， 考虑得少了一些。 从群众体验的角度来审视我们的经办管理服务， 确实很多问题会浮出水面。 所以我们必须按照人社部党组关于行风建设的要求， 重新梳理我们的经办规程， 推行异地业务“不用跑”， 无谓的证明材料“不用交”，重复的表格信息“不用填”。 以“三个不用” 为抓手， 实行综合柜员制， 就是为了要打造新的经办管理服务体系， 所以这个也应该是全国统一的社会保险公共服务平台的重要组成部分。

谈到“全国统一”， 那就一定要有一个标准规范体系， 没有统一的标准， 不可能做到全国统一， 更不可能做到无差别经办。 还有政策制度体系， 这是经办管理服务的“根”， 如果各地的政策不统一， 经办和技术支撑也很难统一。 当然， 平台建立之后一定会带来大数据，我们再不能让数据“睡觉”了，要让数据能“跑路”，会“说话”。 虽然大数据的功能远远不止是提供决策支持， 但决策支撑体系也应是平台的基本功能之一。

以上这些体系相互独立， 又相互作用， 这些体系聚合在一起， 就构成了全国统一的社会保险公共服务平台。

首先， 建立全国统一的社会保险公共服务平台是有基础的， 两件大事值得关注 : 一是全民参保计划， 目前已取得重大进展， 形成了很好的数据库， 实现了多个部门的信息共享 ； 二是跨省异地就医住院费用直接结算， 目前已基本实现。

其次， 建设统一的公共服务平台， 实践上需要回答 5 个问题。 即， 为什么要建统一平台 ； 平台是什么，内涵外延是什么 ； 平台如何搭建， 要什么条件， 目标、时间表和路线图是什么， 不能长期停留在空泛的议论，论而不休、 议而不决；平台怎么用， 最先用于什么任务，如何拓展， 保证有具体指向 ； 平台如何升级。

最后， 操作层面上， 应该突出网络、 数据、 标准、知识库、 算法和运行机构等 6 个方面的内容。

从网络看， 有 4 个特点 ： 一是纵向要到底， 横向要到边 ； 二是足够的网络速度， 网宽要足够 ； 三是要有多元推送的能力， 如通过 APP 和网络推送等 ； 四是多渠道可及， 方便社会与群众的使用， 迅速提升用户体验。

从数据看， 数据是“全国统一平台” 的灵魂。 数据主要来自两个方面 ： 一是生产库的数据， 全民参保计划的调查数据和异地就医结算的结算数据， 都可以实时取得 ； 还有一个渠道是共享数据， 通过多个部门共享获取数据。

从标准看， 标准是建立“全国统一平台” 的关键，无论如何强调都不过分。 至少需要 3 个方面的标准 ：一是统一的数据采集标准， 即全国采集哪些数据要定下来；二是采集的数据要如何统一编码， 全国一个代码、一个身份， 全国唯一 ； 三是信息数据的传输标准。从知识库看，医保利用“统一平台” 开展监管监测，需要 3 个方面的知识库 ： 一是医疗知识库， 需要结合临床路径的开发与使用 ； 二是药品及耗材知识库， 每种都要有明确的使用说明、 适应症限定 ； 三是医保知识库， 包括医保政策、 医保智能审核规则、 医保管理协议、 医护人员、 参保人员信息等。

从算法看， 目前提倡“智慧 +”， 如智慧养老、 智慧医保、 智慧社保、 智慧城市等。 智慧是人工智能的体现， 基础是一套算法， 通过逻辑算法实现系统学习、自动升级， 提升平台功能。

从机构看， 统一平台需要做实部级和省级两级机构，不然平台限于空泛，不能落地。 部、省两级实体机构，需承担平台运维、 使用、 升级、 功能扩展等具体责任，承担相关的经办、 监测、 服务、 管理、 风险防控等具体职能。

全文详见本刊2018年第9期（订阅方式：详见本刊微信公众号首页“征订启事”，征订热线：010-89946163 89946162 89946160 ）。